Административная реформа — системные рычаги торможения
О необходимости проведения административной реформы в России говорил еще Ельцин Б.Н. в своем Послании Федеральному собранию в 1998 году. К тому времени, стало очевидным для многих о полнейшем провале гайдаро-ельцинских реформ, пагубности приватизации, особенно залоговых аукционов, неэффективности деятельности всех звеньев государственного управления, высокой коррупции среди чиновников высшего ранга и их сговора с олигархами по растаскиванию природных ресурсов страны. Концепция реформы, которая разрабатывалась М.А.Красновым, Г.А.Сатаровым, А.Б.Оболонским, А.Г.Барабашем , Е.Н.Мысловским и другими, провозглашала усиление регулирующей и контролирующей роли функций органов исполнительной власти, их реформирование по «вертикали» и по «горизонтали». Однако дальше разговоров дело не пошло. Неожиданно нагрянул дефолт, и Ельцину нужно было спасать созданную им проворовавшуюся систему исполнительной власти. Началась свистопляска с назначением и отставкой премьеров Примакова и Степашина. Ельцину в то время было не до реформ. Он уже задумывался о передачи власти в руки надежного преемника.
В Послании президента Путина В.В. в апреле 2001 года тема проведения административной реформы вновь была озвучена. В следующем году Президент утверждает план проведения реформы, предложенной председателем правительства Касьяновым М.М. Концепция реформы, по сложившейся уже традиции, сначала обсуждалась в кругу либеральных ученых Высшей школы экономики (ВШЭ), затем окончательно дорабатывалась в Центре стратегических исследований Германа Грефа.. Она предусматривала кардинально изменить структуру и функции органов исполнительной власти, заменив ее отраслевое построение на функциональное. В числе приоритетных мер особо выделялись: ограничение вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, разделение функций регулирования и контроля. Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314 была определена следующая система и структура федеральных исполнительных органов: 1) федеральных министерств, как органов, осуществляющих государственную политику и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере; 2) федеральных агенств, как органов, обеспечивающих управление государственным имуществом и оказание государственных услуг; 3) федеральных служб, осуществляющих контрольно-надзорные и некоторые другие специализированные функции. Эти основополагающие принципы были включены в Концепцию административной реформы.
Девять министров, 18 замминистров и 100 руководителей департаментов вместо 250 — таково количество чиновников высшего ранга считалось максимальным для министерств, которые не подчиняются непосредственно президенту. «К 100 директорам департаментов прибавятся 200 заместителей, таким образом, в правительстве будет300 ведущих менеджеров страны», — сказал А. Кудрин журналистам после окончания заседания правительства, утвердившего численность министерств. Он добавил, что федеральными службами и агентствами будут управлять 46 начальников и 123 заместителя. «Это 169 ведущих менеджеров по исполнению решений,- отметил, воспаленный в своих мечтаниях А.Кудрин – Сделана простая система четкой вертикали, задачей которой станет эффективная и динамичная работа».
В 2005 году Правительство своим распоряжением утвердило Концепцию административной реформы на 2005-2010 годы. В последующем по ходу реформы принимались указы президента и решения правительства, но они сути реорганизации федеральных органов исполнительной власти не меняли.
Особо следует отметить, что президент Путин факт проведения административной реформы наряду с удвоением ВВП поставил в ряд первейших программ в своей предвыборной компании по избранию на второй срок президентства. На их пропаганду были направлены все средства прокремлевской пиаровской машины: телеканалы, экспертное сообщество, депутатский корпус, известные юристы и экономисты, артисты и спортсмены.. Довольно часто мелькала фамилия Козака, которого после отставки Касьянова, называли «отцом» реформы. Он в тот период пользовался особым креативом у Путина. В это время президент все больше склоняется к повышению роли «политического» чиновника во властных структурах Кремля, преданного его команде. Несмотря на критику в Госдуме и в средствах информации, он устроил настоящее «нашествие» огромного отряда петербуржцев в высокие московские кабинеты. Об их некомпетентности в наше время не пишет только ленивый. Трудно подсчитать какой политический и финансовый ущерб принес стране этот «наплыв» в своей основе бездарных людей из второй столицы, подбираемых по принципу «одноклассников», «одногруппников» и кафедральных сотрудников. Неконтролируемый финансовый поток основных государственных монопольных объединений, равно как и немалые средства бюджета были переключены по мановению волшебной палочки на сомнительных бизнесменов из Питера. В короткое время система «обогащения своих» обеспечила сытую»жизнь для многотысячного отряда приезжих чиновников на многие лета и сделала их опорой путинского режима, а в последующем и теперешнего тандема. Одним словом, ставили задачу добиться максимальной эффективности работы сотрудников государственной службы, а получили в итоге надменную касту, которая считает эту службу разновидностью преуспевающего бизнеса.
А что же случилось с административной реформой? Она, к великому сожалению, по сути дела, провалилась.. И причин этому много.
Здесь, наверное, известное черномырдинское выражение не подходит. Действительно, все хотели! И ученые, которые еще раз обращаясь к Максу Веберу, известному немецкому философу, пытались понять, что такое разделение государственных служащих на бюрократический аппарат (профессиональный) и лидеров, определяющих его политику. Кстати, мне трудно сказать, кто внес из представителей ученой когорты основные идеи концепции административной реформы. Можно было бы назвать Ярослава Кузьмина, которого с чьей-то подачи, считают одним из главных идеологов административной реформы. Он не отрицает своей роли, но считает , что административную реформу надо было начинать не с изменения структур исполнительной власти, а с упорядочения полномочий чиновников. И все-таки, несменяемый руководитель ВШЭ, является, на наш взгляд, идеологическим отцом другой реформы. С начала 90-х годов он всю мощь своей энергии с умелым использованием административного ресурса руководителей страны направляет на внедрение в России западных образцов высшего и среднего образования (болонский процесс, внедрение ЕГЭ и т.п.). О результатах говорить не будем, они общеизвестны.
Евгений Ясин, признанный корифей проельцинского экспертного сообщества, вообще открещивается от участия в каких-либо путинских проектах, в том числе в работе Центра стратегических исследований Германа Грефа. В своей книге «Новая эпоха – старые тревоги: экономическая политика» он пишет: «Десять лет до этого я занимался, по сути дела, стратегическим планированием на самом высоком уровне.( К каким результатам это привело теперь всем известно – В.Н.). В самые горячие годы. У меня, разумеется, имелся свой взгляд на то, какая должна быть экономическая политика на новом этапе.» И далее Ясин говорит, что его позиция не вписывается в правительственную программу. Тут же он ссылается на ближайших друзей- единомышленников, которые его поддерживают: А.Алексашенко, Е.Гавриленкова, А.Дворковича. Здесь бы уместно кого-то спросить, а не случайно ли от друга либерала-реформатора Ясина господин Аркадий Дворкович попал в стезю экономического помощника Дмитрия Медведева и сейчас ходит на первых ролях, предсказывая ему аналитические прогнозы, которые иногда оказываются дутыми, и просто даже далекими от национальных интересов России. Как же все-таки эта хронологическая либеральная история повторяется на некоторых личностях за последние двадцать лет!? Или это совпадение судьбы или напасть беды и несчастья на наш народ. Скорее все-таки второе.
Однако вернемся к административной реформе. Может ли, кто-нибудь сегодня сказать, в чем ее конечная цель? Обратимся к высказываниям В.В.Путина на этот счет в его Посланиях Федеральному собранию.. Он отмечал, что «нынешние функции государственного аппарата не приспособлены к решению стратегических задач», а «структура исполнительной власти должна быть логичной и рационально устроенной». Президент выражал уверенность, что результатом административной реформы «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». Эти общие фразы, возможно, вписаны по недосмотру в текст выступления. Но в какой-то мере тем же словоблудием изобилует и Концепция административной реформы.
Многие эксперты отмечают половинчатость, структурность, а по некоторым аспектам декларативность административной реформы. «Кроме того, -отмечает М.П.Петров,- возникает сомнение в соответствии средств целям административной реформы. Происходит некая подмена и смешение понятий, например, среди целей реформы названы и ее направления. Разработчики реформы сформулировали цели этапов, но при этом общие цели административной реформы не имеют завершенности и целостности, остаются подразумеваемыми. Соответственно, имеет размытость идеологии административной реформы.
«Сам замысел нынешней административной перестройки, подчеркивает С.Кара-Мурза, — предельно механистичен. Система управления, которая не просто является одним из сложнейших порождений культуры страны, но даже входят в ядро национальной культуры, представляется чем-то вроде бездушной машины, которая может быть легко переделана по чужому чертежу. Почему, например, из министерств выделены «агентства», ведущие практическую работу? Только потому, что так делают в США.
Но ведь РФ — не США! У нас издавна сферы деятельности и отрасли строились как «хозяйства», без разделения властей, а с их интеграцией в руках единоначальника с коллегией. Разработчики реформы явно не чувствуют, что системы, подобные управлению, развиваются органически, а не доктринерски. Их изменение, ведущее к разрушению «генотипа», приводит к болезни организма и обходится очень дорого.
Переделка государственных структур без цели и без идеологии в лучшем случае может быть лишь дорогостоящей имитацией реформы.».
Соглашаясь с высказанными принципиальными замечаниями на Концепцию реформы и ход ее реализации, следует подчеркнуть одно обстоятельство. Нельзя все недостатки сваливать на разработчиков этого проекта. Провалы в проведении реформы заложены не только в аморфности ее целей. Надо смотреть глубже. Многие проблемы связаны с неадекватным толкованием положений Конституции РФ. Многие заложенные там принципы разделения властей, функционирования органов государственной власти и управления носят декларативный характер и потому подвержены свободной интерпретации положений Конституции к структурной и институциональной организации и деятельности исполнительной власти. Разве можно рассчитывать на успех реформирования административной системы, если у нас не приняты до сих пор законы «О системе органов исполнительной власти», «О федеральных органах исполнительной власти». В то время, как эта исполнительная власть выполняет почти 90% объема каждодневной работы государственного аппарата.
Более того, мы не имеем правовых норм регулирующих государственно-правовой статус президента. Они виртуальны, находятся где-то в поднебесье. В Конституции РФ, федеральных законах не регламентированы взаимоотношение между президентом и правительством, как носителем исполнительной власти. Федеральный закон «О правительстве» от 17 декабря 1997 года устарел и оказывает дезорганизующее влияние на ход административной реформы. Кстати, в законе так прописаны функциональные обязанности правительства, что непонятно за что же оно несет ответственность. Неслучайно, у нас с ельцинских времен сменилось больше десятка глав правительств, но ни один из них не отчитался о работе перед парламентом, никто не понес никакого наказания за явные провалы в работе. Очевидно, такое положение вполне устраивает власть имущих. Отсюда напрашивается обобщающий вывод – надо от рассуждений о парадигмах исполнительной власти в России перейти к конкретному насыщению ее конституционно-правовыми нормами. Еще раз рассмотреть и по вертикали и по горизонтали компетенцию Президента РФ и Правительства РФ в вопросах руководства системой федеральных органов исполнительной власти. Сложившаяся здесь правовая неопределенность и путаница может загубить любую реформу.
Мы уже говорили, что приоритетным направлением административной реформы являлось радикальное сокращение избыточных функций федеральных министерств, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эти меры должны были привести к заметному сокращению чиновничьего аппарата и соответственно бюджетных расходов на государственное управление. Сейчас на исходе пятого года реформы, руководители страны признают, что эти надежды провалились. Помните, Кудрин, излучая оптимизм, говорил о 9 министрах и 18 замминистрах и 100 руководителях департаментов? На деле получился результат по ранее популярной репризе Аркадия Райкина: «чтобы аппарат сократить, надо его увеличить». Сейчас идет речь не о 9 министрах, а о 14, не о 18 замминистров, а о 84-х. (Сюда не включены МВД, МЧС, Минобороны, Минюст, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ).Некоторые министры вместо объявленных по реформе двух заместителей, имеют по 8-10, больше, чем до реформы (!). Что касается ведущих менеджеров –директоров департаментов, то их число увеличилось почти в два раза и с замами их количество может вырасти до 1000. Аналогичная ситуация сложилась в федеральных службах и агентствах Если иметь ввиду, что заработная плата этой категории чиновников выросла в несколько раз, можно предположить каким бременем их деятельность сказалась на бюджетных расходах. Еще в 2007 – м году расходы на «общегосударственные вопросы» составляли 2,4 % ВВП, тогда как в 2004-м они составляли 1,7% ВВП.
А.Кудрин признает, что за последние четыре года количество чиновников в России на федеральном уровне выросло почти на 20 тысяч, на региональном – на 60 тысяч, а на муниципальном – 50 тысяч. А, по данным Росстата, по сравнению с2000 годом число федеральных служащих увеличилось на 355 тысяч человек, региональных на 91 тысячу, муниципальных на 55 тысяч. Если в в 2000 году на каждую тысячу работающих жителей страны приходилось 18 чиновников, то, в 2008-м – уже 24. Это в среднем по стране, а, например, в Чукотском автономном округе их уже 71, в Магаданской области – 63, Республике Тыве – 58. В целом количество чиновников в России с 2000года достигла 1 млн. 674 тыс. человек, увеличившись на 44 процента. Сейчас число номенклатурных работников приблизилось к показателям брежневских времен, при том, что численность населения современной России почти вдвое ниже, чем в СССР 70-х годов. Рост новых чиновников более чем на полмиллиона приходится на период активных мер по проведению административной реформы, что свидетельствует об отторжении ее основных целей со стороны сложившейся бюрократической системы.
В условиях надвигающего дефицита бюджета власти спохватились и объявили о сокращении численности госслужащих в ближайшие три года на 120 тысяч человек. Об этом А.Кудрин заявил на петербургском экономическом форуме. Это снизит нагрузку на бюджет на 43 млрд. рублей. Однако, половина сэкономленных средств должна пойти на повышение зарплат оставшимся госслужащим, поэтому реальная экономия должна составить около 20 миллиардов рублей. Многие эксперты уверены, что простым сокращениемпроблемные вопросы реформы не решить. «Урезать надо не госслужащих, а их функции. Пока же будут сокращать число чиновников, фактически их численность будет только расти», — заявляет президент фонда ИНДЕМ Г.Сатаров. Это понимает и президент Д.А.Медведев. «Оптимизация численности федеральных служащих, — подчеркнул президент, — это не просто механическое сокращение. Это, прежде всего, перераспределение полномочий между разными структурами и уровнями власти, создание необходимых механизмов, и под них и нужно определять численность». Из сказанного, видно, что президент все еще верит в то, что бюрократия способна сама себя реформировать. Но это совершенно не так.
Вспомним, на начало административной реформы у министерств насчитали 5000 государственных функций. Экспертные группы напряженно работали над их сокращением. Но каков результат? А он, откровенно говоря, мало кому известен. По словам А.Кудрина, за последние четыре года 1468 госфункций было признано избыточными, 263 – дублирующими, 868 – «требующими существенного изменения и уточнения таких полномочий». Нас опять уводят от сути дела. Ну, хорошо, признано 1468 функций избыточными, а сколько подверглось сокращению? Министр финансов ушел от ответа. Зато его коллега, руководитель ФАС И.Артемьев, проанализировав недавно функции и полномочия Минсельхоза России, выявил около 60 функций министерства и его подразделений избыточными. Правительственная комиссия по административной реформе согласилась с выводами рабочей комиссии ФАС и функции, препятствующие развитию бизнеса, сокращены. По мнению И.Артемьева, много еще осталось рогаток для бизнеса в строительстве, в ростехрегулировании и в здравоохранении.
Нельзя не заметить отрицательного воздействия на ход реформы непоследовательность в выполнении Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В ряде случаев, основополагающие принципы разграничения функций, заложенные в Указе, при утверждении положений о федеральных исполнительных органов размываются, делаются многочисленные исключения из общих правил, иногда, и «под личность» того или иного руководителя ведомства. Так, функции по нормативно-правовому регулированию возложены не только на министерства, но и на многие агентства и службы: ФАС, ФСКН, ФСБ, ФСО, ФМС, ФТС. ФСФР, ФТС, Роскосмос, Росрыболовство, Росохранкультуру, Рособоронпоставку и др.
Управление государственным имуществом помимо федеральных агентств осуществляют Минсельхоз, Минпромторг, МЧС, Межрегион, Минкультуры, Минздравсоцразвитие, Росавианадзор, Росгидромет. Функцией по оказанию государственных услуг наряду с федеральными агенствами наделены ФМС, Минсельхоз, ФАС, Рособорон заказ, Роструд, Росаэронавигация, Росгидромет. У многих ученых-экономистов вызывает неодобрение по поводу включения Росстата в Минэкономразвития. Статистический орган должен быть независимым и самостоятельным и находиться в непосредственном подчинении президента. Представляется, что дальнейшие отступления от принципов Указа от 9 марта 2004 г. №314 приведет к системному росту негативных последствий при проведении административной реформы.
Одним из главных элементов административной реформы является формирование стандартов государственных услуг и функций и публичных регламентов их исполнения. За период с 2006 по 2009 год федеральными органами исполнительной власти было разработано515 проектов административных регламентов, из них свыше 300 утверждены в установленном порядке. Принято более 3000 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Сейчас наступил более трудный этап — процесс внедрения регламентов, как нормативных актов в бюрократическую среду. Это требует изменения сложившейся практики работы госслужащих, документооборота, информационных систем управления и порталов, прозрачности в работе с гражданами. Здесь, согласно утвержденного Указами календаря внедрения реформы, мы, к сожалению, находимся не на завершающем, а по-прежнему на начальном этапе реформирования.
О многих системных рычагах торможения административной реформы мы уже говорили, назову еще один из них, на мой взгляд, один из главнейших. Когда сегодня президент Д.А.Медведев говорит, что из 5 трлн.рублей консолидированного государственного заказа 1 трлн.уходит на откаты и воровство, то, конечно, коррупция стала главным тормозом реформы. И не только административной, а в целом развития государства и общества. И все это происходит на фоне того, что принят Федеральный закон о госзаказе, введена новая процедура электронных аукционов. А результаты говорят сами за себя. Наибольшие потери сейчас на строительных контрактах, на втором месте – закупка медицинского оборудования и лекарств, коррупционная емкость выше всего на закупках, проведенных на конкурсах, -например, НИОКР, где субъективная часть оценки может составлять 45%. В борьбе с откатами нужны две главные меры: контроль за ценами и качеством закупки. Надо менять всю структуру закупки. А пока, несмотря на известную критику президента и 100 заведенных уголовных дел, все, набившие оскомину, томографы государство закупает по-прежнему у посредников.
В последнее время складывается впечатление, что внимание к административной реформе ослабевает со стороны первых лиц страны. Возможно, это связано с предстоящими парламентскими и президентскими выборами в России. Как говорят, дважды ставку на хромую лошадь не делают. Об этом свидетельствует и перетряска Правительственной комиссии. Вместо 38 человек в комиссии теперь значатся всего 19. Из комиссии выведены ее высокоавторитетные менеджеры: А.Кудрин, Э.Набиуллина, И.Щеголев, Ю.Трутнев, Т.Голикова, А.Авдеев, а также АДворкович и Л.Брычева из администрации президента.
В этой связи, мне кажется вполне реалистичным, мнение одного из уважаемых мною экономистов Владислава Иноземцева о том, что административная реформа в реальности произвела огромный дубляж функций и тем самым затруднила любое позитивное решение, что означает увеличение коррупционных элементов. Получается, что реформа была направлена на то, чтобы создать систему, при которой без коррупции вообще ничего нельзя сделать. С точки зрения укрепления власти чиновников над обществом она была успешна
А тем временем Россия в 2010 году в международном рейтинге коррупции опустилась на 154 место из 178 возможных, потеряв за год восемь позиций. Рядом снами – Гвинея-Биссау, Камбоджа, Кения, Конго, ЦАР. Таджикистан.
В.С.Новосельцев, канд. экон. наук, профессор, Российский государственный торгово-экономический университет, Москва
«Инновационное образование и экономика». №7(18), декабрь 2010, г. Омск
